随着我国渔业发展和政府机构改革，我国的渔业管理体制得到不断完善，特别是在１９８６年１月２０日第六届全国人民代表大会第十四次会议通过了《中华人民共和国渔业法》之后，中国渔业行政管理有了成文法依据。自此，渔业管理进入了一个依法治渔、依法兴渔的新时代，渔业行政管理体制进一步趋于完善，渔业行政管理队伍得到了发展壮大。然而，近１０年来，我国渔业在经历了大发展之后，正面临捕捞强度居高不下、渔场日益缩小、资源和环境日趋恶化、渔业可持续发展问题日益突出等问题。特别是在当前，在我国已经加入了世界贸易组织的新形势下，作为政府和渔业行政主管部门的职能如何进一步由生产指挥型向监督管理型转变，如何解决以上制约渔业发展的诸多问题已是摆在我国渔业管理工作者面前的重大课题。渔业要健康发展，管理要向科学化、法治化发展，改革当前的渔业管理体制则是其中的重要方面之一。

１．我国现行的渔业行政管理体制

    《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条规定：国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。国家对渔业的监督管理，实行统一领导、分级管理。海洋渔业除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理；江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。

    由此可见，我国的地区级渔业行政主管部门是隶属于当地政府的，并且行政管理部门与行政执法部门事实上合二为一；当地政府对本地区的渔业行政主管部门享有领导权，上级渔业行政主管部门对下级渔业行政主管部门只有业务指导权。

２．我国现行渔业行政管理体制的弊端

    由于渔业资源具有共有性、洄游性、隐蔽性等特点，而目前的渔业管理体制更大地带有地方性和区域性特征，由于各地经济发展水平的不平衡，管理理念的差异性和利益偏好的不一致，导致了各地对国家渔业法律政策的认识不同，管理行为不同，使国家的渔业法律政策得不到有效地执行，渔业捕捞强度得不到有效控制，渔业资源衰退的局面得不到根本扭转。这种状况已与我国已经加入ＷＴＯ、世界渔业已经进入了保护、增殖和合理利用资源的新时代格格不入，与各国渔业政策都向着有利于渔业资源可持续发展的方向转变的时代要求格格不入，也不利于提高我国渔业管理在国际上的地位和良好形象的树立。虽然我们做了许多工作改变这种状况，也取得了一些成效，但是，我国现行的渔业行政管理体制及其引发的一系列问题使我们的管理工作很难到位，很难使这一状况得到根本扭转，主要表现为：

（１）业务指导与行政领导的冲突。

    根据《中华人民共和国渔业法》规定，地方渔业行政主管部门在行政管理上受当地政府管辖，上级渔业行政主管部门与其是业务指导关系。所以，事实上地方渔业行政主管部门主要听从当地政府指挥。一些地方领导往往在“获取政绩”的目标驱动下，做出违背渔业管理长远利益的错误决策。而渔业执法人员迫于“长官意志”，只好置上级的业务指导于不顾，致使渔业管理处于失控状态。所谓的统一领导，分级管理变成了统一领导不足，分级管理有余，难以形成合力，许多工作和努力由于体制及人员的因素而被稀释、消耗了，进而造成管理效率低下、效果不佳。

（２）渔业执法与渔业生产的冲突。

    前面提到，在我国现行的渔业行政管理体制中，渔业执法和渔业生产同属一个部门。根据我国的客观实际，地方主管领导对渔业生产的重视程度远远超出在渔业执法上的投入，有的领导甚至只抓生产而不顾执法，为渔民的酷渔滥捕提供了“领导依据”，使原本有限的渔业资源遭受更加严重的破坏。

（３）国家利益与地方利益的冲突。

    从海洋伏季休渔到集中清理整顿“三无”和“三证不齐”渔船，再到长江的春季禁渔，都充分体现出了国家渔业主管部门保护渔业资源的决策，积极倡导控制捕捞强度，为子孙后代造福。但是个别地方政府为了自身的利益，对国家政策采取上有政策下有对策的做法，或者说一套做一套，有的甚至对违法违规现象放任纵容，不仅不履行自身的职责，反而成为落后生产方式的保护者，不仅破坏了渔业资源，也在一定程度上造成了国家管理资源的浪费。

（４）收费与减船的冲突。

    由于在现行体制下，地方渔业执法所需的经费大部分没有纳入国家财政经费预算，所以收费和罚没款就成为了地方渔业执法部门的主要经费来源，也成为管理部门的一项重要工作。地方渔业执法部门的收入量是与渔船的数量成正比的。如果渔船减少了，违规事件减少了，就意味着其收入的减少，以致生计难以维持，因而地方渔业执法队伍对控制渔船马力指标并不积极，甚而采取姑息、默许的态度。而且，地方政府自然也可以通过大量发展渔船和发展生产来提升当地的经济实力和地方税收。

（５）地方各自为政，矛盾突出。

     渔业资源是具有流动性，共享性的。但目前我国县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，各地均把行政区划内的资源视为己有，难免造成跨省、跨海区渔民间的冲突，而其各自的所属政府非但不进行协调，还与渔民“一致对外”，上级渔政管理机构又往往得不到信息，鞭长莫及。因而，由渔场纠纷引起的流血事件每年都会造成为数不小的死伤，渔民的生命安全得不到保障。 [NextPage]

３．我国渔业行政管理体制改革的方向

    以上的种种弊端的存在，日益危及我国渔业资源的有效保护以及渔民的生命财产安全，因而，我国渔业行政管理体制的新一轮改革已迫在眉睫。另外，我国已经加入世界贸易组织，这就要求我国政府管理要向世界看齐，与国际接轨。这就要求政府渔业主管部门更多地成为服务型机构，更好地为渔民服务，做到以服务为基本点进行管理。今后，我国渔业行政管理体制改革应该从以下几个方面作出努力。

（１）变统一领导、分级管理为垂直管理。

    为了理顺渔业行政管理体制，提高渔业行政管理的效率，更好地保护渔业资源，树立良好的国际形象，同时服务于渔民。笔者认为，地方渔业行政管理部门应独立于地方政府之外，不再受地方政府的领导，而由上级渔业行政主管部门直接领导，以保证渔业管理政策的统一性、规划的长远性。在国家的统一领导下，促进区域合作，不再把省界、市界当“国界”。具体做法是，渔业最高行政管理部门为农业部渔业主管部门，以下依次为各海区渔业主管部门、各省、市、县渔业主管部门。

（２）建立科学的渔业综合执法体制。

    渔业生产管理特别是海洋渔业和大水面淡水渔业管理，靠各自为政的管理是没有效率的。为了扭转渔业行政主管部门各职能部门和各级管理部门各自为政的局面，各部门传统的渔政、渔监、无线电管理执法工作要统一。也就是说，人员使用统一，检查证书统一，执法制服统一，管理经费使用统一，工作安排统一，从而进一步提高管理的效率。各级管理部门之间要形成有机的协调与领导，在各级渔业行政主管部门垂直管理的情况下，形成渔业综合执法体制，统一中国渔政指挥中心、海区渔政总队，省渔政总队、市渔政支队、县渔政大队的名称，下一级渔政执法机构的负责人应担任上一级渔政执法机构负责人的副手，上一级渔业行政执法部门有权根据职责、分工和任务对下级渔业执法部门的执法工具和人员进行统一安排和使用。

（３）推进渔业行政执法人员实行公务员管理的进程。

    为改变目前存在渔业行政执法人员自收自支及事业编制的问题，国家渔业行政主管部门应对我国渔业行政执法体制和人员的情况进行调查摸底，按照科学有效的原则，根据各级和各单位的职责、分工和任务来确定渔业行政执法人员的规模，在此基础上对渔业执法人员的素质提出要求。争取渔业行政执法人员纳入公务员的管理范围，人员经费纳入同级财政预算，从根本上解决收支两条线的问题，同时也解决了渔业行政执法人员的后顾之忧，确保渔业行政执法的公正和效能。

（４）积极争取扩大渔业管理和渔业行政执法的外延，改变目前单纯对渔业生产活动实施管理的模式。

    渔业管理发展至今天，要实施对渔业有效的管理，就必须对渔业的投入、生产、流通、加工等产业链实施全方位的管理，并在法律上有所突破，形成渔业行业的科学化、系统化管理，这是市场经济发展的需要，是产业发展的需要，是渔业管理全面走向法制化的需要，也是适应ＷＴＯ的需要。

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