我国自１９９５年开始在东黄海实施伏季休渔制度以来，迄今已形成了从北到南四大海区２～３个月时间不等的全面伏季休渔制度。透视伏季休渔，探讨伏季休渔的得与失，对进一步搞好今后伏季休渔有着重要意义。

１．伏季休渔取得的四大成效

一是从政治角度看，实施伏季休渔，展示了我国政府保护渔业资源、实施渔业可持续发展战略的坚定决心，在国际社会产生了积极的影响，为我国捕捞海产品的顺利出口奠定了有利基础（一些国家对酷渔滥捕的鱼货设置贸易壁垒）。

二是从生态角度看，伏季休渔较好地保护了渔业水域生态环境，为亲鱼产卵、幼鱼生长提供了有利条件，在一定时间和程度上保护了渔业资源，阻止了渔业迅速衰退的势头。

三是从经济角度看，其意义更是不言而喻。鱼类经过几个月的繁衍生息，无论是种群数量、质量和品种，比伏休前都有明显的好转，渔船单位马力捕捞量成倍提高。同时，由于伏休期较长，节省了大量人力物力，节约了大量的生产成本，相对提高了捕捞生产效率。从一定意义讲，伏季休渔还是一个不断压缩捕捞强度、汰减渔船的渐进过程。

四是从社会效益看，伏休期间各级渔政、渔监、船检部门开展的法律知识、安全知识、职务船员等各种形式的培训班，有利于提高广大渔民的整体素质。

２．制约伏季休渔的三个根本问题

尽管伏季休渔取得的成效有目共睹，但是，由于受管理者方面（主要是渔政管理体制、运行机制、地方保护等）和被管理者方面（主要是渔民受经济利益驱动）等多种因素所决定，伏季休渔仍有不尽人意之处：

其一，渔政经费的短缺制约了伏休的严格执法。从理论上讲，所有行政执法部门都是社会公共管理部门，应属财政全额拨款之列。但众所周知，我国还是一个发展中国家，从中央到地方，尤其是基层财政捉襟见肘甚至入不敷出，用钱的地方很多。当此情势，拥有执法权力的执法部门指望财政全额拨款只能是有名无实。所以，渔政部门还得自己想办法，以权力为资源，罚字当头。因此，“执法经济”就成为目前国家经济运行过程中的一个怪胎。靠违法养执法，靠罚款发工资，尽管“执法经济”产生多种弊病甚至腐败，但这一现象短期内还难以从体制上予以根本解决。

从渔政管理体制看，渔政经费很大一块要从罚款中取得，而罚款的多少取决于违规的数量和程度。执法的理想目标是减少和消除违法。然而，假设渔民都守法，没有违规，那么渔政部门就不可能有罚款，没有了罚款，机构就无法正常运转。可见，在现行体制下，执法就是罚款的情况在很多执法部门都是根深蒂固地存在着，权力的公正性受到挑战。伏休期间，渔民想生产，渔政想罚款，也就成达了一种勿须挑明的默契。总之，二者要达到“双赢”。“双赢”的结果是渔政部门罚款，渔民也相应地得到了利益。否则，渔政部门管理严了，对渔民的处罚重了，按机会成本来算，渔民就不会出海，渔政部门的罚款来源就会自然中断，这也是渔政部门从内心里不愿看到的现实。因此，尽管上级三令五申严管重罚，基层部门鉴于上述原因却很难做到，充其量只是执行片面的休渔政策，因为没有比一个部门能生存、能运转下去更为重要的事了。

其二，渔民收入的持续下滑刺激了其违规偷捕的心理。上世纪９０年代中期以前，出海打鱼的利润是比较高的。在此期间，渔船数量和马力出现恶性膨胀，渔业资源开始显著衰退。从对沿海某市４０ ＨＰ以上捕捞渔船调查看，９０年代中后期，每年有近４０％渔船赔本，３０％渔船收支持平，３０％渔船不同程度赢利，而且每年赔本的渔船比例仍在继续攀升，海洋捕捞业出现前所未有的严峻形势。在伏季休渔制度实施后的头几年，中日、中韩渔业协定尚未签订实施，我国的渔船还可以在伏休期间到对方的济州岛、大小黑山岛等传统渔场作业，所谓堤内损失堤外补。两个协定实施以后，大批渔船不得不退出原来的传统渔场，作业区域更为狭小。近年来，政府鉴于渔业捕捞形势提出进行渔业结构调整，对捕捞渔船开展了普查登记，实施压船减产政策。但由于地方相应的政策、措施、资金无法配套，以捕捞业为主业的渔民无法顺利转产转业，特别是对把全部家当都投入到渔船上的渔民转产转业更是难上加难。无法转产转业，收入又入不敷出，加上我国的部分渔业生产者素质较低，视公共利益不顾，在经济利益的驱动下，导致了伏季休渔不同程度的违规偷捕。

其三，伏季休渔不能根本遏制渔业资源的衰退。２～３个月的伏季休鱼，给鱼类带来的只是短暂的繁衍生息。面对全国３８万多艘机动渔船，现代化的起网技术和探鱼设备，渔业资源最终逃脱不了开捕后众多渔船的酷渔滥捕。不难想象，用不了几天将伏休成果就会捕捞殆尽。

３．几点建议

总之，伏季休渔只是保护海洋渔业资源的一条有效途径，要搞好伏季休渔管理，不能只抓住问题的一个方面或某些方面，而要象对待系统工程一样来抓，既抓全面，又抓根本。一是要理顺渔政管理体制和运行机制，消除地方保护主义，把伏休工作当成全国一盘棋，上下步调一致，政令统一，并加大执法力度，切实落实严管重罚措施，这是搞好伏休工作的强力保证。二是要想方设法压减捕捞强度，强制性执行渔船报废淘汰、转产转业政策，加大渔船报废制度中的资金扶持力度以及扶持渔民从事其它行业的政策倾斜力度，同时可考虑对部分暂时失去收入来源的渔民进行新技能培训，并设立救济基金，最大限度地消除渔民的后顾之忧。三是从源头上严把新增近海捕捞渔船的审批关。四是要严格执行伏休期之外的“机动渔船底拖网禁渔区线”内不得从事拖网作业的规定，遏制酷渔滥捕势头。五是开展调查研究和论证，科学确定伏季休渔的期限，尽快实行限额捕捞制度，扩大和巩固伏季休渔成果。