三、制定加速速生林发展的政策

早在上世纪80年代中期，政府便己号召企业推行林纸一体化的生产模式，但几十年过去了，进展缓慢。据统计，到2003年底，全国已经种植的速生丰产林的面积还不到300万亩，仅占整个速生林规划面积的１．４％，并且，许多企业种植的速生林仅仅作为观赏林，真正用于造纸的几乎微乎其微。
为什么会这样呢？根据各方面的意见，主要有以下几点原因：
（一）国家缺乏鼓励发展速生丰产林的激励机制。目前中国林业资源管理政策，主要是以保护森林资源、发挥森林的生态效益为基础，并未考虑速生丰产林的发展。作为资源配置组织者的政府对生产速生丰产林的“摧生”力度不大，种植速生丰产林的农民并没有像种植粮食那样受到直补政策的鼓励。致使产业发展规划不到位，布局不尽合理，农民得不到资金和技术的支持。
   （二）林权政策没放开。林木资产的处置权和采伐权仍由国家严格控制，企业只是形式上拥有林木，并不能将其纳入真正市场化的循环经济链中，加之，企业速生丰产林基地建设涉及多个政府管理部门，由于各部门之间管理职能分割，难以发挥对造纸企业的宏观调控职能。
（三）企业资金投入不足。现代造纸工业每百元产值占用固定资产相当于冶金、石油、化工等行业的水平。每万吨纸浆产出一般投资人民币约1.2~2.0亿元，每万吨纸及纸板产出一般投资人民币约1.0~1.2亿元。据资料 ，目前，我国每万吨漂白浆产出需要投入人民币1.5亿元，每万吨本色浆产出需要投入人民币1.1亿元；每万吨漂白浆纸制品产出需要投入人民币2亿元，每万吨本色浆纸制品产出需要投入人民币1.5亿元。但多年来，我国造纸业一直被列为轻工日用消费品的工业范畴，不是国家资金重点投入的行业，加之造纸行业自身筹资能力差，融资渠道单一，导致建国以来造纸业资金投入匮乏。目前，全国造纸企业约有5000家，企业平均规模为年产纸约6500吨，只相当于世界造纸企业平均年产4万吨规模的六分之一 。规模过小、结构雷同的状况导致了中国造纸企业的经济效益普遍比较差。而由于企业信用担保体系建设不健全，融资渠道不畅通，融资成本高，使企业缺乏扩大再生产资金。
（四）企业的税收负担重。据调查，在一些地区现有的税制存在税率高、税负过重及重复征税等现象，所有这些导致林业龙头企业规模分散，影响林业经济发展。
因此，要想加快速生林发展步伐，必须针对这些问题，出台一系列政策，以便调动企业和农民生产速生丰产林的积极性。
我国造纸原料中，废纸占44％左右。若依靠进口，我国得花大量外汇，目前造纸原料进口用外汇居全国第二位，2004年全国纸浆进口734万吨，废纸进口1230万吨，我国造纸业用汇高达80多亿美元，仅次于石油。据专家估计，2005年我国废纸的年进口量将达到1200万吨。目前全世界可供出口的废纸总量约为2500万吨，我国废纸进口量已占世界出口量的1/3。若今后数年，国内对进口废纸的需求量继续大幅上升，一旦世界废纸价格暴涨或世界发生突发事件影响废纸的正常运输，对中国造纸工业的影响将十分严重。
据联合国粮农组织（ＦＡＯ）统计，近年来，全球平均每年森林面积减少940万公顷，随着世界原始森林数量的减少，木材产量将不断下降，各出口国的木浆出口量不可能大幅增加，而且还有可能下降。因此，我国造纸业面临的问题严峻，靠世界供应木浆来发展中国造纸业是不可能的。林业专家、国际木材原料学院院士、南京林业大学教授李忠正认为，目前国际上商品木浆大约在3000万吨左右，我国进口木浆已达700多万吨，占总量的近四分之一，进口量跃居世界第一位。然而在相当长一段时间内，国际上商品木浆不可能有较大地增长。如果我国造纸业实现以草浆为主向木浆为主造纸转型的话，就是把世界上所有的商品浆拿来都不够。显然，长期依赖进口来解决我国造纸业原料严重短缺是不现实的想法。

四、关于国有林的改革问题

（一）国有林权改革的必要性
1、有利于打破计划经济体制的僵硬局面。由于长期以来政企不分、政事不分、导致体制不顺、权责不清、机制不活、经营粗放,使国有林区森林资源结构性危机加剧,可采资源减少,企业社会负担沉重,发展步履艰难。许多企业陷入生存危机状态,职工收入低,形成特殊的社会贫困群体,占全国森林面积42.16%的国有林不能为我国社会经济发展发挥其应有的作用。不少同志认为，现有的国有林区是计划经济的最后一个阵地，不打破国有国营的局面，难于振兴林区经济。伊春市市长、林业管理局局长许兆君同志说：“长期积淀下来的资源型、结构性、体制性和社会性矛盾是制约伊春经济发展的主要瓶颈。虽然自1998年实施天保工程以来，这些矛盾得到一定程度的缓解，但没有从根本上解决。主要表现在：一是产权问题没有解决，继续实行国有国营，责权利不统一，超采、盗伐、毁林等现象即使在天保工程实施后也屡见不鲜。二是投入不足，国有森林资源国家管理国家投入，但是国家没有足够的资金，社会上有资金又没有渠道，呆板单一的投资体制造成资金投入严重不足。三是政企合一的体制仍是痼疾，林业办社会，大包大揽，包袱很重。四是林区社会矛盾复杂，林区人民奔小康没有希望。大山的主人----林业工人没土地，没森林，大部分林业工人没活干，有活干的一个月也只有二三百元的工资，有时候还被拖欠，上访、告状等不和谐现象时有发生。五是一些领导观念陈旧，思想落后，只会砍树。开支没钱，要砍林子；洪涝灾害，要砍林子；森林着火了，还要砍林子。越砍越穷，越穷越砍，恶性循环”。新中国成立之初，在伊春400万公顷的森林面积中，天然红松林在120万公顷左右，占世界红松林面积的四分之一，是世界上最大的红松原始林“林海”。可是，到2003年，伊春成片的天然红松林已经不足5万公顷。他认为：“农村实行联产承包责任制，土地产权得到解决，农村经济有了大发展；国有企业通过资本重组、股权改革，解决了产权问题，也有了很大起色。而国有林区是计划经济的最后一个阵地，到目前为止，国有林区还基本上保持着国有的产权及其所属的经营方式。因为产权不到位，国有资产大量流失”，“责权利统一才会有生命力，你只有把林子分给我，我才是主人，我才能像爱护自己的眼珠一样爱护林子。林权必须改革，不然，中国林业发展会有重大障碍”。
2、有利于加速林区现代化建设。有的同志说，林区单一的国有全民独资企业就像一块围墙，挡住了外界对林业建设的介入。如果不由单一的国有全民经济逐步向投资主体多元化和产权多元化的股份制经济形式转变，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业经济，林区要想实现小康，很难想象。内蒙古森林工业集团正是坚持了走投资主体多元化和产权多元化的股份制经济形式转变，才开创了全社会办林业的大好局面。几年来他们与中国国际海运集装箱集团合作组建了内蒙古中集木业公司，计划投资10亿元，分期建设年产60—80万立方米集装箱底板项目。全部投产后将实现产值40亿元，实现利润3.2亿元，安置就业8000人。目前，一期10万立方米集装箱底板生产线已正式投产。该项目的建设不仅能使栲胶公司大幅度减亏，而且还填补了国内落叶松精深加工项目的空白；与美国中南投资公司合资组建了玖龙兴安浆纸公司，一期10万吨扩建工程已于去年8月份正式竣工投产，当年生产8.3万吨，实现产值3亿元，利税7700万元。同时通过整合资源组建了年产30万立方米的根河人造板公司。去年已生产23.6万立方米，实现产值2.65亿元；另外通过以根河人造板公司和金河、莫尔道嘎森工公司的优良资产改制组建了内蒙古大森林工业股份有限公司，该公司现已登记注册，正积极运作上市。此外，对阿里河局电工层压木生产线进行了改扩建，使其产品在国内市场的占有率达到了61％，去年生产2300吨，实现产值3200万元。目前林区已经基本形成以人造板、浆纸、集装箱底板等产品为主的工业经济格局。使内蒙古森林工业集团林产工业产值从2001年的4.1亿元提高到“十五”期末的10.48亿元。
3、有利于实现由传统林业向现代林业的转变。云南省临沧市林业局陈体尧同志说，实现传统林业向现代林业的重大转变，没有一套相应的林业制度作保障，是不可能成功的。制度创新包括管理体制、经营机制及产权关系，就临沧林业来说，各种体制都需要不断建立和完善，但产权是需要首选解决的核心的问题，是主要矛盾。目前，临沧虽有国有林、集体林及私有林之分，但实际上，都存在着产权不明晰的情况，管理权和经营权混为一谈，形式上是企业式经营，实际上是多头指挥，没有制约。投资主体、收益主体、责任主体都需要更进一步的明确。不论是国有林、集体林还是私有林，最重要的就是要理顺产权、管理权、经营权、受益权等，实行以林业业主为主体进行行业自我经营管理，各级政府及林业主管部门实行指导和监控，真正实现“务林有其山、山林有其主、林主有其权”。这样，国有林、集体林、私有林以及商品林的管理体制理顺了，市场的导向作用才可以得到发挥，林业科技改革才有依附的主体。    
（二）关于如何改革国有林权
目前大体上有两种方案。
1、缩小国有国营林的比重。伊春市的许兆君同志认为：一些发达国家一般是私有林占50%到60%，国有林占20%到30%，中间10%左右是公有林或者股份林等，实践上看这是一个相对科学的比例。 但中国与西方不同，中国不能搞那么大比例的私有林。在原国有林区，国有部分还应当占最大的比例，但全部国有国营肯定不行，可以试行划出一小部分民有林，通过开辟投资渠道，搞一部分类似国外的公有林或企业林，60%以上继续国家所有，以生态林业为主。这样一种所有制结构应该是符合中国国情的，它将给国有林区注入活力。红松是世界公认的珍贵树种，天然红松林堪称“第三纪森林”。对这部分林地宜采取国有国营进行保护。全世界的天然红松林有60%分布在中国，而中国的天然红松林尤以伊春（小兴安岭）林区分布最集中、最为典型，伊春是名副其实的红松故乡。再不停伐，红松故乡可不就变成红松故事了？保护红松，不要让子孙后代仅仅从红松故事中去回想伊春、回想小兴安岭。2004年9月1日，市政府颁布市长一号令，在伊春境内全面停止采伐天然红松林木。
具体可分三步：一是把1985年到1993年林业职工造的“自费林”、“工资林”划归职工个人所有；二是从2000年以后，凡是个人造的林都归个人所有；三是把国有林当中的一部分，象荒山荒地、火烧迹地、造林失败地、低质低价、次生林地及居民点附近难以管理的林缘地带拿出来分给职工。同时按国家林业局的指示精神，建立规范的森林、林地、林木“三林”流转机制和完善的活力木市场。另外，大力发展民营林，有条件时鼓励社会资金进入国有林区造林营林。
2、对国有林业实行股份制改造。内蒙的孙扎根同志认为：要想把现有国有林区的工作搞活，就要基本完成由单纯国有国营为主的产权结构向股份制为主的多元产权结构的转变，努力构建起与市场经济相适应的产权制度。要积极争取政策，推进森林、林木和林地使用权的改革。在法律法规允许的范畴内，鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与森林、林木和林地的流转。探索国有林地划片承包、租赁或评估后直接用于全民职工身份置换补偿，变国有林业企业职工为独立经营的务林人，实现责权利的统一。
他认为，不仅要对国有林地实行股份制改造，而且还要对森工企业实行股份制改造。他提出：要推进国有森工企业股份制改革，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。推进集团公司直属围墙式企业和子公司产权制度改革。不再投资兴建国有独资企业，新建企业一律实行投资主体多元化和产权多元化。推进国有森工企业股份制改革。学习借鉴吉林森工股份制改革的经验，继续对森工企业精干主体。选择1-2个森工公司试点先行，探索实行社会职能全部移交、加工业国有资本全部退出、辅业全部转制民营、职工全部转换劳动关系的有效途径。积极推进事业单位改革。扎实有效地搞好“三项制度”改革。二是要基本完成由行政隶属型管理向资产链接型管理的转变，努力构建起与市场经济相适应的管理体制。大力推进集团公司和各子公司管理机构改革，建立起符合市场经济要求的精干、高效、责权利相统一的管理体制。积极探索在新机制、新体制企业建立法人资产制度。改革财务核算体系和管理方式，积极推行会计委派制，增强集团公司的调控能力。积极创造条件加速剥离社会职能。三是基本完成由经验管理为主的粗放经营向现代管理为主的集约经营转变，努力构建起与市场经济相适应的经营方式。整合资源要素，优化生产力布局，提高产业集中度，将施业区位置接近、生产任务不足的森工企业（局、厂）整合起来，降低管理成本，提升企业规模。组建专业公司，盘活存量，扩大增量，优势互补，实现规模化、集约化经营。强化企业的各项基础管理工作，突出资金和品牌管理，充分利用好目前已有一定知名度的“诺敏山”和“根河牌”等品牌。要强化人才的选用，切实提高劳动者素质。到“十一五”期末，基本形成人才结构趋于合理，人才使用比较科学的人才工作新局面。要面向国内外两个市场，进一步扩大内联外引，全面提高对外开放水平。
        
五、关于发展私有林问题

（一）私有林的地位和作用
1、有利于提高林业投资者的权利与责任的对称程度。中国社会科学院农村发展研究所副所长、研究员李周同志认为，私人愿意做的事情让私人做的最大好处，是可以最大限度地提高权利与责任的对称程度。由于私人做自己愿意做的事情，既是其决策成果的主要分享者，也是其失误后果的主要承担者，因此有利于调动农民积极性。判别一项事情究竟谁来做、谁来决策，最为关键的是看谁运作、谁决策，可以最大限度地降低权利与义务的不对称性和信息的不对称性。按照政府不与民争利的原则，政府不必做私人愿做政府也能做的事情，也不必做私人愿做政府能做且能做得略好一些的事情；而只需做私人不愿做、做不到但社会确实需要做的事情。既然社会需要发展林业，私人愿意经营林业，政府应该鼓励至少是允许私人经营林业，这就是中国要发展私有林的理由。政府的责任是做好四件事情，一是保护合法产权；二是维护竞争秩序，三是提供公共物品，四是调节收入分配。政府不可能大包大揽，把发展林业的任务统统承揽下来。即使是像公益林这样的公益品，也可以采用分解的方法使之成为准公共品，诱导社区来做。—个高明的政府或政府部门，会最大限度地把原本需要政府做的事情转交给企业和非政府组织去做。反之，就称不上是一个高明的政府。
2、有利于调动人民群众的力量。持这种意见的同志认为，非公有制林业的最大优点就是：利益比较直接，最容易调动人的积极性。中国农村研究网邱建军同志认为：林业要实现跨越式发展，必须深化林业体制改革，在更大的范围内加大对非公越式发展目标的实现。非公有制经济与市场经济有一种天然的、内在的联系，只要我们实行社会主义市场经济体制，建设有中国特色社会主义林业，就不能没有非公有制林业。只有想方设法把广大人民群众的力量调动起来，林业的跨越式发展才有希望。而非公有制林业的最大优点就是：利益比较直接，最容易调动人的积极性。没有非公有制林业的积极介入，林业要实现跨越式发展是不可能的，这是由我国的国情、林情所决定的，也是加快林业发展的一条必由之路。
3、有利于形成全社会办林业的格局。江西省全南县的同志认为，非公有制林业的特点是产权清晰，机制灵活，利益直接，适应我国现阶段的经济发展水平和林业建设实际情况。实践证明非公有制林业的发展对于打破林业行业的单一主体结构，引入竞争机制，开辟全方位、多层次的林业投资渠道，形成全社会办林业的现代林业经营格局有着不可低估的作用。林业要实现跨越式发展必须加速实现林业历史性的变革，要由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态资源向有偿使用森林生态资源、由部门办林业向全社会办林业的重要转变。全南县的林改首先强化了广大营林主体的主人翁地位与意识，从明确产权关系入手，‘还林于民，还山于民’，广大营林主体在从事林业活动中直接感受到责、权、利的高度统一，能够真正激发千家万户、各行各业造林的积极性；其次促进了社会生产要素向林业的流动，非公有制林业在吸收人力、物力、财力的同时，也调动了技术、信息和管理等生产要素向林业的汇集，形成全社会办林业的现代林业格局；同时也开辟山区群众调整产业结构，实现脱贫致富的新途径，是山区林业资源经济新的增长点。
（二）发展私有林的途径
1、改进采伐管制。李周同志认为，实际上培育用材林的经济收益率并不比培育经济林低，其遭遇的市场风险明显地比经济林小。农民培育经济林偏好而没有形成培育用材林的偏好，最主要的原因并不是生产周期的差异，而是经济林面对的是充分竞争的市场，用材林面对的是全面管制的市场。这个问题不解决，很难诱发出农民培育用材林的积极性。他提出由乡控制采伐量，放松农户采伐管制的建议。
2、稳定所有权、放活使用权、保障经营权。安徽省天长市按照“稳定所有权、放活使用权、保障经营权”的原则，引进激励机制、竞争机制、承包或租赁机制，经营者可以通过转让、转包、入股、租赁、抵押、买卖等多种形式流转林木所有权和使用权以及林地的使用权；投资者可以收购、联合、兼并国有或集体林场及企业。市里出台了一系列优惠政策，鼓励各类法人、经济组织和个人以各种形式进入造林绿化和林业经营领域。一时间，个体经营户、离退休人员、在职职工纷纷投资承包荒山、坡地、湖滩、低产田造林创业。天森木业公司经理陈业桃2003年在谕兴、釜山等乡镇承包了2600多亩高岗荒地、低产田，将其退耕还林栽植杨树、松树，去年又在界牌、十八集、关塘集等乡镇租地2000亩发展杨树生产。冶山镇个体工商户张献国，从2002年开始，租赁本镇400亩荒山开发林业，年投入造林资金20多万元，现已栽植杨树20多万株。平安镇虎山村农民王国富1998年投资10万元承包了本村近200亩林场的50年经营权，种植板栗、桃树、杨树等，去年创收入达3万多元。天长市大刀阔斧地改革林业经营体制，形成了民间资本造林绿化的大气候。目前，全市非公有制林木达3100多万株，成片的私有林达2.5万多亩，一批“林老板”相继崛起。
据统计，目前，该市非公有制造林户已从10年前的20多户猛增到现在的1.5万多户，成片造林面积由原来的100多亩发展到现在的2万多亩，“私有林”从不足1万株猛增到3100多万株，累计投入造林资金5000多万元。非公有制林业的发展，既推动了全市农业结构的调整，同时也提高了土(山)地利用率，使过去的一些荒山、坡地、湖滩、低产田充分发挥了效益，带动了农民增收致富。目前，全市非公有制林业企业已达100多家，吸纳农村剩余劳动力5000多人，农民年收入是过去的10多倍。
3、先发展经济林后发展用材林。天津市武清区农民过去承包苹果、桃等果树一类的经济林，经过三五年时间获得可观收益在农村已比较普遍。近年来一些农民，把目光投向了收益周期长、效益更加明显的杨树、柳树、槐树等用材林，踊跃向乡村有关部门申请承包，数目一般在５００株以上，包栽、包管、包活，成材后按一定比例与集体分享利益。也有一部分农民则干脆买断渠路的植树管理权，自己选种，自己栽培，自己管理。汊沽港镇农民张振起，投资数十万元承包了当地多年闲置的６００亩沙荒地，栽下３万株优质速生树木，使昔日的沙窝变成了绿林，既改善了当地的生态环境，也使自己拥有了一个“绿色银行”。目前全区发展私有林的农户已达９３５６个，面积达５.６万亩，共植树２１４万株，已超过全区植树造林总数的８０％。

六、关于国家林业行政主管部门工作重点转移的建议

从国家林业局发布的各种信息看,目前天然林、湿地和野生动植物资源的保护和管理占据国家林业行政主管部门工作的很大比重。事实上天然林、湿地和野生动植物资源的保护和管理工作的主要任务是防火、防盗及防止偷猎野生保护动物，带有很大程度的国土安全性质。这部分工作由国家林业行政主管理部门来承担，既生疏，对领导精力牵扯也很大。相反，影响了对商品林业经的管理。贵州省人事厅退休干部杨祖文撰文提出实行准军事化管理。他建议全国共组建5个准军事建制的兵团，每个兵团逐渐扩大到千万人，配备一定数量常规武器和移动式住房。这5个兵团包括：西北生态建设兵团、黄土高原水土治理兵团、南方石漠化与长江、珠江上游治理兵团、中国海上资源开发兵团、国家生态水利电力建设兵团。虽然其可操作性需要进一步论证，但笔者认为，这种分工是可取的。因为国家天然林、湿地和野生动植物资源的保护和管理是国家自己的事，而农区商品林的管理是纳税人要求林业行政主管理部门需要尽的义务。只有将国家天然林、湿地和野生动植物资源的保护和管理从林业行政主管理部门分离出去，才能使林业行政主管理部门的工作的重点真正转移到为农民服务方面来。

主要参考文献
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[2]久玉林：中美林业发展对比研究，《世界林业研究》 2004年4月26日。
[3]张蕾：加入WTO我国林纸联合面临的机遇和挑战--林纸一体化战略研究，国家林业局经济发展研究中心网。
[4]中国工业设备网：中国造纸业的发展、存在的问题与对策，2005年10月14日。
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[6] 孙扎根：在内蒙古自治区林区企事业领导干部会议上的讲话，内蒙古森林工业集团，2006年2月16日。
[7]陈体尧：推动临沧林业跨越式发展的思考 ，云南省临沧市林业局， 2005年8月6日。              
[8]李  周：私有林与中国林业发展，林业经济问题，第25卷，2005年6月。
 [9]邱建军：全南县林业体制改革与创新的调研与思考，中国农村研究网，2005年10月22日。
[1o]杨祖文：敢问中国林业与生态建设路在何方，中国管理科学研究院农业经济术研究所、北京后稷生态农业经济术研究所，绿色农业专辑， 2006年2月10日。

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