| 实行分类经营是林业发展的捷径 |
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| 作者：艾云航 文章来源：中共中央政策研究室 点击数： 更新时间：2006-6-29 |
一、 林业对改善生态环境发展社会经济的作用
发展林业不仅可以调节气候、涵养水源、美化环境、净化空气、保障健康，而且还可以提供大量木材、林产品、土特产和药材等。建国以来，特别是改革开放以来，国家对林业的发展采取了一系列政策和措施，取得了显著的成效，并在改善生态环境、加快经济建设中发挥着日益重要的作用。
1、控制水土流失，恢复生态平衡，保护农业生产。西北黄土高原、华北北部和东北西部地区是我国植被稀少、风沙大、水土流失最严重的地区，长期处于缺粮、缺肥、缺柴的状况。从1978年开始，到2000年底，已完成前三期工程建设任务，在这一地区营造各种防护林2,200万公顷，“三北”地区农田林网初具雏型，2,130万公顷农田得到保护。据调查，北方沙漠化地区，由于种草种树，治理水土流失面积近14万平方公里，约40%的水土流失面积得到治理。
平原地区也有3,256万公顷农田实现农田林网化，森林覆盖率从建国初期的1.1 %提高到15.7%， 初步形成了带、片、网相结合的农田防护体系，促进了粮食作物的增产。此外，已在长达1.8万公里长的海岸线上营造林带5,672公里，有效地减轻了台风的危害。
2、为经济建设提供大量木材，为群众生活提供丰富食品。木材是工业生产和国家经济，建设的重要材料，主要由林业生产部门提供，农民建房和生产生活用材，要有农民经营的山林提供，这些年仅农村的建房用材就约2500万立方米。
我国木本粮油树种繁多、营养丰富，是山区群众珍贵食品，也是出口创汇的重要物资。木本粮食种植面积约80万公顷，总产量100万吨左右；木本油料总面积460万公顷，其中油茶350万公顷、核桃100万公顷，总产量20万吨。木本粮油具有一年种植，多年收获、投资少、见效快、收益高、不与农作物争地等优点。林业的发展还提供了丰富的药材资源，人参、天麻、鹿茸等贵重药材都产在林区。林区还产木耳、竹笋、蘑菇、金针等土特产品。
3、美化城乡环境，保护物种资源。多年来连续不断地开展植树造林绿化祖国的活动，我国林业面积大幅度增加，森林覆盖率显著提高，明显改善和美化城乡环境。有些地区利用森林多、环境优美的有利条件，开辟为旅游胜地，如长白山、泰山、黄山、张家界、峨眉山、武夷山、九寨沟等。为了保护有代表性的自然生态环境和珍稀动植物资源，全国已建立自然保护区1,699个，总面积18亿亩，保护面积占国土面积的12.49%，其中国家级自然保护区197处，使许多濒临绝迹的珍贵树种和珍稀动物得到了保护。
二、我国林业资源的特点
1、人均占有森林资源少。我国是个少林缺材的国家，森林资源严重不足。2005年全国森林面积1.75亿公顷，林木总蓄积量为124.56亿立方米。我国是人工造林面积最大的国家，人工造林累计保存5330万公顷，占森林面积的1/3，蓄积木材15.03亿立方米。全国森林覆盖率18.21%。义务植树开展25年来有99亿多人次参加，共植树471.1亿株。全国每年商品林采代量约1.5亿立方米，生产木材9900万立方米。每年木材供应缺口达1亿立方米以上。2004年木材进口值达186.48亿美元。2005年木材进口值54.9亿美元，出口木制品102.6亿美元。从绝对数量来衡量，我国森林总面积和总蓄积量均居世界前列，但按人口和国土面积计算，则远远落后于世界水平。按人均占有森林面积，我国只有2.02亩，为世界人均15.6亩的1/7，居世界第121位；我国按人均占有林木蓄积量9.58立方米，为世界人均83立方米的11.5%，居世界第57位。森林覆盖率仅18.21%，为世界平均水平22%的82.7%，居世界第120位。
2、森林地域分布极不均匀。我国成片森林多集中在东北、西南边远山区。黑龙江、吉林、内蒙东北部、四川三州、云南及西藏东部，土地总面积仅占全国总面积的1/5，森林面积却占将近全国的一半，森林蓄积量占全国的3/4。沿海内地森林较少，辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、北京、河南、安徽、山西等10省、市，森林覆盖率只有10%左右。陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和西藏中西部地区，森林更少，森林覆盖率在10%以下。即使在一个省内，森林覆盖也不均衡，主要分布在一些人烟稀少、交通不便的边远地带。由于森林分布不均匀，供需矛盾突出，用材量大的多在沿海各省、市，自给率低，绝大部分靠长途运输，造成运输紧张，成本加大。
3、森林年龄结构不合理。边远林区，成熟林多，生产量低。在全国可分龄组的75亿立方米林木蓄积中，成熟林52亿立方米，其中分布在东北、西南边远林区达44亿立方米，占成熟林的84.6%。由于地域偏僻、交通闭塞和采伐更新不及时，每年自然枯损达2500多万立方米。南方和沿海林区，成熟林少，只有5亿多立方米，约占林木蓄积量的10%；中幼林较多，约占90%。这些地区，海拔低，气温高，雨量多，土地条件好，林木生长较快，但靠近大中城市，木材需要量大，运输条件较好，提前采伐严重。森林年龄结构不合理，带来生长与消费的矛盾，不利于森林永续利用。
4、森林综合利用率低。长期以来，我国由于重原木生产，轻综合利用，木材综合利用率很低，大量的可供加工利用的采伐剩余物和加工剩余物白白浪费掉，没有做到物尽其用。据估算，如按采伐区出材65%，加工出材70%计，每年采伐剩余物和加工剩余物达3000多万立方米，而真正利用的不到10%，其余90%白白浪费掉了。目前许多山区农村能源主要依靠烧柴，据湖南等地典型调查，农村每人每年平均烧柴0.4立方米，如按全国至少有一亿人烧柴计算，每年要损失森林4000万立方米。
5、森林权属复杂，经营水平低。我国森林目前由国有林、集体林、自留山等多种形式。东北、西南成大片的森林多为国有林，南方林区是以集体林为主。改革开放以来，为了调动千家万户植树造林、绿化荒山的积极性，普遍给农民划分了自留山。为调动各方面的积极性，加快林业发展速度，对用材量大的煤矿、造纸厂、铁路等部门划给一定面积的荒山，自造自用。这些部门资金充足，管理精心，栽种的多为速生丰产林品种，生产周期短，利用率高，效益好。有些林区几种所有制并存，经常发生林权纠纷，特别是东北林区，除村庄周围耕地外，全为国营所有，随着人口增加和多种经营的发展，农民群众和国有林区之间的纠纷时有发生。南方林区少数民族同国营林场之间亦有类似情况。为了解决这一矛盾，不少林区采取场群联营、兴林富民的办法，效果很好，既保护了森林，又使周围农民很快富裕起来。
总的来看，目前我国森林经营管理水平较低，全国边远地区林区还有30%无人管理，自生自灭；已开发的林区，由于管理差，每年火灾、病虫害损失严重。
近年来，党中央、国务院对发展林业保护森林采取了许多重大的政策措施，林业生产有了很大发展，前景广阔。国家计划到2010年森林覆盖率达20%以上，要求全国生态状况整体恶化的趋势得到初步抑制，林业生产结构趋于合理。到2020年森林覆盖率达23%以上，要求全国生态状况明显改善，林业产业实力明显增强。到2050年森林覆盖率稳定在26%以上，全国基本实现山川美好，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。为了实现这一宏伟目标，必须改革林业管理体制，实行分类经营。
三、实行分类经营是林业发展的捷径
1、林业分类经营的内涵
森林具有经济、社会和生态三大效益，不同的森林追求的主导效益不同。林业分类经营的内涵是按照国民经济发展对林业不同的主导需求，对各种不同的森林资源分别确定经营方向和管理措施。遵照森林有多种功能，但主导利用可有所不同的规律，《中华人民共和国森林法》把森林分为用材林、防护林、经济林、薪炭林、特种用途林五大林种。发展用材林主要是保障国家建设和民间对木材的需要。发展防护林主要是保护大江大河水源、防风防沙、防止水土流失。发展经济林主要是利用我国果品、木本粮油、桑柞蚕、竹、茶等丰富资源，满足人民生活需要，增加农民收入。发展薪炭林主要是解决农民和部分小城镇居民的燃料问题。发展特种用材林主要是满足国家社会对林业的特殊需要。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，为了解决我国林业发展的机制和政策问题，更合理地发挥森林的三大效益，1995年原国家体改委和林业部在《林业经济改革总体纲要》中提出建立适应社会主义市场经济，又反映林业特点要求的林业经济体制。要求按照森林的用途和不同的生产经营目的，将森林划分为公益林和商品林，实施分类经营，分类管理。公益林包括五大林种中的防护林和特种用途林（也包括含少量以生态效益为主的经济林和薪炭林），以满足国土保安和改善生态环境的公益事业需要为经营目的，国家鼓励营造公益林，限制采伐公益林，设立森林生态效益补偿基金，用于公益林的营造、抚育、保护和管理。商品林包括五大林种中的用材林、经济林和薪炭林。作为基础产业，以市场为导向由经营者依法自主经营，国家给予必要的扶持。
2、林业分类经营的意义
实施森林分类经营是林业经济体制改革的切入点和突破口，对提高林业在国民经济中的地位、合理调整林业产业结构布局、更好地发挥林业的三大效益，都有着十分重要的意义。
第一、实行分类经营，有利于国家生态环境的保护。国家把对国土保安、改善环境、保护生物多样性起重要作用的防护林和特种用途林纳入公益林，并对其实行严格保护管理，严禁乱采滥伐。对于禁采限伐所带来的经济损失，国家通过建立森林生态效益补偿基金给予合理补偿。这样既保证了经营者的经济收入，调动了爱林护林的积极性，又保护了森林资源，改善了生态环境。
第二、实行分类经营，有利于林业经济发展。把以生产木材、干鲜果品、薪柴为主要目的用材林、经济林、薪炭林纳入商品林，允许森林和林业经营者按照市场需求和取得最大经济效益为目标依法自主经营，国家逐步放宽对经营商品林的限制，鼓励发展经营商品林。这样做既调动了森林和林业经营者发展经营商品林的积极性，满足社会对木材、林产品、干鲜果品的需要，又活跃了林业经济，促进林业发展。
第三，实行林业分类经营，有利于“四荒”地造林绿化。我国荒山、荒坡、荒滩、荒沙面积很大。实行林业分类经营后，国家可以采取优惠政策和资金扶持，以国家投入为主，由经营者营造和管理，集中力量对“四荒”地进行造林绿化。鼓励经营者在风沙区、水源涵养区、水土保持区大力营造防风固沙林、水源涵养林、水土保持林。这样既绿化了“四荒”地，增加了林产品，又起到了防风固沙、保持水土，改善生态环境的作用。
第四、实行林业分类经营，有利于理顺林业的政策和机制。实行林业分类经营，将林业明确地分为公益事业和产业两大块，国家对这两大类采取不同的政策措施，有利于按照市场经济规律要求理顺林业的政策和机制。可以说，实行林业分类经营是我国国民经济可持续发展的必然要求，是林业发展的捷径，也是国土整治、环境保护的客观需要。
3、实行林业分类经营的做法和措施
第一、做好森林区划和界定工作。森林分类经营工作大致可以划分为三个阶段：第一个阶段是通过森林资源调查划定公益林和商品林，并通过与森林经营者签订协议，把公益林和商品林确定到每一个地块；第二个阶段是由县级以上人民政府将森林分类经营成果逐步上报国务院审批；第三个阶段是实施森林分类经营战略，按照森林分类方案对不同类型的森林采取不同类型的经营方式和管理措施。
第二、广泛宣传发动。森林分类区划界定工作涉及到林农的切身利益，政策性强，涉及面广，需要广大林农的积极参与。为了提高广大基层干部职工和林农对森林分类界定工作的认识，各级政府和林业主管部门要大力进行广泛的宣传发动。要大力宣传党中央、国务院关于加强生态环境建设的重要指示，大力宣传森林分类区划界定，深化林业分类改革是落实森林法、保护森林资源、维护生态平衡的重要举措，是提高林业经济效益、增加林农收入、利国利民、造福子孙后代的大事情。针对一些林农怕界定公益林后林木不能采、怕政策多变、怕出现新的林权纠纷等现实问题，各级人民政府和林业主管部门除利用各种媒体、会议和培训等形式宣传外，还应组织有关人员深入农村林区进行现场宣传和讲解，使林木经营者消除顾虑，积极配合林业分类经营工作。
第三、组织专业队伍。森林分类区划界定工作技术要求严格，为保证按时高质完成任务，各地必须组织专业队伍，具体负责完成森林资源调查和森林分类区划界定工作。在开展外出调查前，首先对外出调查的人员进行政策技术培训，要求每位调查队员熟悉森林分类经营政策，熟练地掌握实施细则规定的技术要求和工作方法，经考试合格和现场练兵后方能参与外出调查。
第四、开展林权证复核验证工作。结合森林分类类型区划界定工作要同时开展林权登记和复核验证工作。森林分类类型区划界定工作要求森林经营者签字认可，也涉及到森林、林木和林地权属的确定问题。在开展森林分类类型区划界定工作中，要同时开展林权登记和复核验证工作。
第五、建立和落实基金补偿制度。林业分类经营改革的核心是建立和落实森林生态效益补偿基金制度。林业分类经营，把改善环境、保护生物多样性的防护林和特种用途林纳入公益林，严格控制采伐，给森林经营者带来经济损失。为保证森林经营者和林农收入，调动他们的爱林护林的积极性，国家必须建立森林生态效益补偿基金制度，实行专款专用，落到实处。
第六、因地制宜，适地适树。我国地域广大，地理、土壤、气候类型多样，必须从本地实际出发，栽种适宜本地生长的树种。过去在这方面的教训是很多的。比如不顾地理气候条件，北方地区到处栽种杨树；南方地区到处栽种杉树，群众把这种造林一律化现象称作“杨家将”、“沙家浜”。再如泡桐树在河南中东部、安徽北部、山东西南部长得较好，木质也不错，山西绛县领导到这里参观后，不顾本县的地势高、风大、气温低的情况，盲目引进泡桐树，把原来长得很好的杨树统统砍掉，一律在栽泡桐树，结果长得又矮又弯，枝杈多。当地群众讽刺说：“绛县泡桐有礼貌，见人低头又弯腰”。由此可见，从本地实际出发，栽植适合本地生长的树种，是很重要的。
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